Việc hoàn thiện cơ chế, chính sách pháp luật đất đai đã từng bước nâng cao công tác quản lý, sử dụng đất, tạo ra hành lang pháp lý đồng bộ, chặt chẽ và khả thi cho việc khai thác và sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả, khai thác nguồn lực đất đai cho việc phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là việc phát triển các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, nhà ở đô thị; tạo điều kiện cho đất đai tham gia vào thị trường bất động sản; tạo ra những động lực mạnh mẽ cho phát triển đô thị, tăng đáng kể nguồn thu cho ngân sách, đóng góp tích cực vào việc phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước.
Quá trình đổi mới chính sách quản lý đất đai ở nước ta
Đất đai là chủ quyền, lãnh thổ thiêng liêng của Tổ quốc gắn liền với lịch sử dựng nước và giữ nước của cả dân tộc; là không gian sinh tồn của cộng đồng dân tộc Việt Nam; nguồn tài nguyên, nguồn lực to lớn để phát triển đất nước, là tư liệu sản xuất đặc biệt tham gia vào tất cả các lĩnh vực hoạt động phát triển kinh tế, đời sống xã hội. Các chủ trương, chính sách pháp luật về đất đai có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội, tác động đến mọi mặt đời sống, sản xuất. Với tầm quan trọng, ý nghĩa chính trị, kinh tế, xã hội của chính sách, pháp luật đất đai đối với phát triển đất nước, trong thời gian vừa qua Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, ngành và các địa phương luôn quan tâm đến việc hoàn thiện thể chế, chính sách, pháp luật về đất đai.
Về thể chế quản lý, hệ thống quản lý đất đai 4 cấp từ Trung ương tới xã đã được hình thành từ năm 1993 và được giữ ổn định cho đến nay. Nhiệm vụ quản lý đất đai của từng cấp được phân công ngày một rõ ràng hơn, ít chồng chéo hơn.
Về chính sách quản lý, khởi đầu cho công cuộc chuyển đổi ở Việt Nam là các chính sách, pháp luật đất đai trong nông nghiệp nông thôn được đánh dấu từ năm 1981, khi thực hiện Chỉ thị 100 của Ban Bí thư hay còn gọi là “Khoán 100” với mục đích là khoán sản phẩm đến người lao động đã tạo ra sự chuyển biến tích cực trong sản xuất nông nghiệp. Và kể từ sau khi Luật Đất đai ra đời lần đầu tiên năm 1987, cùng với quá trình đổi mới và phát triển đất nước, chính sách và pháp luật về đất đai đã từng bước được hoàn thiện: Luật Đất đai năm 1993, 2003 và 2013 đã được ban hành, cùng với nhiều lần sửa đổi, bổ sung.
Hiến pháp năm 1980 của Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý”, điều này được tiếp tục khẳng định trong Hiến pháp 1992. Nhà nước quản lý đất đai thông qua 7 nội dung được quy định cụ thể tại Luật Đất đai 1993, luật sửa đổi bổ sung một số điều của luật Đất đai năm 1998 và năm 2001 tiếp tục khẳng định lại và sửa đổi, bổ sung 7 nội dung trên, bao gồm: 1. Điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá và phân hạng đất, lập bản đồ địa chính; 2. Quy hoạch và kế hoạch hoá việc sử dụng đất; 3. Ban hành các văn bản pháp luật về quản lý sử dụng đất và tổ chức thực hiện các văn bản đó; 4. Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất; 5. Đăng ký đất đai, lập và quản lý sổ địa chính quản lý các hợp đồng sử dụng đất, thống kê, kiểm kê, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; 6. Thanh tra việc chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý và sử dụng đất; 7. Giải quyết tranh chấp về Đất đai, giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai.
Bảy nội dung trên có mối quan hệ biện chứng, tạo ra những tiền đề bổ sung, hỗ trợ cho nhau thể hiện quyền của Nhà nước đối với đất đai. Luật Đất đai ra đời năm 1993 nhằm thể chế hóa các chính sách đất đai đã ban hành, đồng thời, quy định và điều chỉnh các quan hệ kinh tế - xã hội theo hướng dài hạn.
Sau khi Luật Đất đai năm 1993 ra đời, Chính phủ và các bộ, ngành đã có văn bản triển khai Luật này. Nghị định 64/CP ngày 27/9/1993 về đất nông nghiệp. Nghị định 88/CP ngày 17/8/1994 về đất đô thị. Nghị định 02/CP ngày 15/01/1994 về đất lâm nghiệp.
Như vậy, Luật Đất đai năm 1993 khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và nguyên tắc giao đất sử dụng ổn định lâu dài cho tổ chức, hộ gia đình cá nhân. Đồng thời giao quyền sử dụng đất và kèm theo các quyền khác như: quyền chuyển đổi, quyền thừa kế, quyền thế chấp, quyền cho thuê, quyền chuyển nhượng nhằm tăng cường tính tự chủ và lợi ích kinh tế được bảo đảm về mặt pháp lý cho những người sử dụng đất.
Tiếp đến, Luật Đất đai ban hành năm 2003 đã sử dụng cách tiếp cận “pháp luật phải trung thực”, không “ngụy trang” dưới bất kỳ hình thức nào. Khoản 1, Điều 38 quy định: “Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế”, trong đó có quy định cụ thể về mục đích quốc phòng, mục đích an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Lợi ích quốc gia chỉ bó hẹp lại trong phạm vi sử dụng đất của các cơ quan nhà nước, cơ quan của Đảng, các tổ chức sự nghiệp công lập và các tổ chức chính trị - xã hội. Khoản 1, Điều 40 quy định về cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc cho các dự án đầu tư phát triển kinh tế: “Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế trong trường hợp đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ”. Khoản 2, Điều 40 quy định về cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện: “Đối với dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất”. Như vậy, có thể thấy, lần đầu tiên cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện được áp dụng tại Luật này.
Hơn nữa, để khắc phục những hạn chế, bất cập trong công tác quản lý đất đai, phát huy nguồn lực đất đai để phát triển, ngày 31/10/2012, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đã ban hành Nghị quyết số 19-NQ/TW, Về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại.
Từ ngày 01/7/2014, Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành. Luật Đất đai năm 2013 có những đổi mới căn bản, cụ thể hóa các quyền và trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai, bổ sung những nội dung cơ bản trong việc điều tra, đánh giá về tài nguyên đất, nhằm khắc phục bất cập mà Luật Đất đai năm 2003 chưa đưa ra quy định cụ thể. Luật Đất đai năm 2013 quy định rõ nguyên tắc dân chủ, công khai trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy định về quyền lợi của người sử dụng đất trong vùng quy hoạch. Thi hành Luật Đất đai năm 2013 đánh dấu sự đổi mới về chính sách quản lý nhà nước về đất đai, đáp ứng yêu cầu của thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Các cơ quan Đảng, Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội cần làm tốt hơn nữa việc phổ biến, vận động và tuyên truyền nhân dân thực hiện. Đồng thời, có cơ chế kiểm tra, giám sát hữu hiệu để công tác phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai đạt hiệu quả, phát huy vai trò làm chủ của nhân dân...
Nhằm tăng cường quản lý nhà nước về đất đai, Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản quy định hướng dẫn cụ thể, chẳng hạn như: tại Điều 16 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014, “Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai”; Ngày 6/01/2017, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 01/2017/NĐ-CP, “Sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai”.
Như vậy, kể từ sau khi Luật Đất đai ra đời lần đầu tiên năm 1987, trải qua quá trình hoàn thiện chính sách và pháp luật về đất đai theo từng thời kỳ phù hợp với quá trình đổi mới và phát triển đất nước, Luật Đất đai năm 1993, năm 2003 và 2013 đã được ban hành, cùng với nhiều lần sửa đổi, bổ sung vào năm 1998, 2001.
Đến nay, hệ thống chính sách và pháp luật về đất đai đã căn bản giải quyết được các vấn đề liên quan tới quản lý đất đai của nước ta hiện nay. Nhờ những đột phá quan trọng trong các chính sách đất đai đã mang lại những thành tựu to lớn trong nông nghiệp, nông thôn và tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam gần 20 năm qua, góp phần giữ vững ổn định chính trị - xã hội.
Thực trạng quản lý đất đai ở Việt Nam trong thời gian qua
Việc hoàn thiện cơ chế, chính sách pháp luật đất đai đã từng bước nâng cao công tác quản lý, sử dụng đất, tạo ra hành lang pháp lý đồng bộ, chặt chẽ và khả thi cho việc khai thác và sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả, khai thác nguồn lực đất đai cho việc phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là việc phát triển các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, nhà ở đô thị; tạo điều kiện cho đất đai tham gia vào thị trường bất động sản; tạo ra những động lực mạnh mẽ cho phát triển đô thị, tăng đáng kể nguồn thu cho ngân sách, đóng góp tích cực vào việc phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước.
Chính sách tài chính về đất đai, đổi mới về giá đất đã góp phần tạo nguồn thu cho ngân sách, từng bước thực hiện quản lý Nhà nước về đất đai bằng biện pháp kinh tế. Công tác cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai đã giảm tối đa các thủ tục hành chính. Công tác thanh tra, kiểm tra về quản lý, sử dụng đất đai được quy định cụ thể. Thị trường bất động sản nói chung và định danh quyền sử dụng đất nói riêng đã từng bước đi vào nền nếp, ổn định, các đơn vị tư vấn định giá đất được hình thành và hoạt động ngày càng chuyên nghiệp, hỗ trợ cho thị trường bất động sản.
Chính sách tài chính đất đai đã từng bước được thể chế hóa theo nguyên tắc thị trường, minh bạch, bình đẳng giữa các thành phần kinh tế, thu hẹp sự phân biệt giữa các tổ chức trong và ngoài nước. Số tiền thu từ đất đã tăng qua các năm, từ 69.580 tỷ đồng năm 2014 lên 254.854 tỷ đồng năm 2020. Sử dụng các công cụ kinh tế, tài chính là trọng tâm của công tác quản lý đất đai trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Bảng: Các khoản thu từ nhà, đất
- Đơn vị tính: Tỷ đồng
- Nguồn: Bộ Tài chính
Mặt khác, sau hơn 08 năm thực thi Luật Đất đai 2013, công tác quản lý đất đai đã đạt được những kết quả quan trọng. Hiện nay, nước ta đang tập trung xây dựng hệ thống thông tin đất đai, cơ sở dữ liệu đất đai; các cơ quan chức năng đã chỉ đạo kịp thời công tác lập, rà soát, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp; bước đầu, khắc phục tình trạng giao đất, cho thuê đất tràn lan, không đưa vào sử dụng, lãng phí. Chính sách thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã bảo đảm tốt hơn quyền lợi cho người có đất bị thu hồi.
Việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai đã hạn chế được giao đất, cho thuê đất cho các chủ đầu tư không có năng lực, tránh được lãng phí trong việc sử dụng đất. Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã có chuyển biến rõ rệt, hạn chế tối đa việc thu hồi đất “tùy tiện”, làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người sử dụng đất. Nhiều địa phương đã hoàn thành việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai thuộc thẩm quyền; triển khai tốt công tác tuyên truyền, phổ biến và nhiều nhiệm vụ được trọng tâm được quy định trong Luật…
Đáng chú ý, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật cũng đã có tác động tích cực đối với thị trường bất động sản. Luật Đất đai năm 2013 đã quy định chặt chẽ về điều kiện để được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Luật cũng đưa chế tài mạnh về thu hồi đất mà không bồi thường đối với dự án đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất nhưng không đưa đất vào sử dụng hoặc chậm tiến độ sử dụng. Điều này giúp lựa chọn được những nhà đầu tư có năng lực để triển khai dự án. Bên cạnh đó, Luật đã quy định mở rộng hơn quyền tiếp cận đất đai đối với hộ gia đình, cá nhân và tổ chức, tạo điều kiện thuận lợi cho việc tổ chức sản xuất, kinh doanh. Với doanh nghiệp trong và ngoài nước, thì việc áp dụng các quy định về thu hồi đất, hình thức giao đất, cho thuê đất đều bình đẳng như nhau.
Tuy vậy, qua tổng hợp đánh giá thi hành luật của các địa phương trong cả nước vẫn còn một số hạn chế. Nguồn lực đất đai vẫn chưa được thực sự khai thác, phát huy hiệu quả. Nhiều dự án đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất nhưng không đưa vào sử dụng, chậm tiến độ, lãng phí, hiệu quả sử dụng thấp; có trường hợp định giá đất để tính thu nghĩa vụ chưa phù hợp, gây thất thoát ngân sách. Cơ chế tạo quỹ đất chưa được
